全國碳排放權交易市場如何支持中國向碳中和過渡

（攝影: 武治義/世界銀行）

　　2020年9月，中國國家主席習近平宣布中國將力爭在2060年前實現碳中和目標，這是中國作為全球溫室氣體排放國和重要能源投資國發出的一條積極信號。清華大學新發布的一項研究結果表明，中國為實現碳中和目標、協助保持全球溫度.上升在1.5度以內，需要將其溫室氣體排放量較峰值水平降低90%。為實現該目標，中國需要采用目前還不存在的技術，而全國碳排放權交易市場(碳市場)可在促進低碳技術創新和低成本減排方面發揮獨特作用。世界銀行集團2020年版《碳定價機制發展現狀與未來趨勢》報告介紹了全球以及中國碳市場發展的新動態。該報告中文版現已全新上線。截至報告發布時，全球已有已經實施或準備實施的碳定價機制61項。

　　2017年年底，中國政府發布《全國碳排放權交易.市場建設方案(發電行業)》，指明了全國碳市場建設的各個階段。其中，初期階段將覆蓋電力.部門的碳排放，該部分碳排放約占全球溫室氣體排放總量的9%，以及中國溫室氣體排放總量的30%。2020年11月2日， 生態環境部發布《全國碳排放權交易管理辦法(試行)》(征求意見稿)，對抵消機制、參與門檻、配額分配方法、注冊登記系統和處罰規則等作出具體規定。2020年11月20日，生態環境部發布了《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)》(征求意見稿) 。方案設定了碳排放基準值，納入了發電行業中包括獨立電廠和行業自備電廠在內的2267家排放單位。其他關于中國國家碳市場發展的里程碑事件詳見圖1所示。

　　由于電力行業相關數據較為完善、覆蓋設施數量少、且占全國排放總量的份額比較大，因此電力行業自然成為中國啟動碳排放權交易市場的切入點。然而，由于在電價設定、電力調度和電力傳輸等方面法規的限制，碳價所釋放的信號難以從電力市場受監管主體傳導到終端用戶，這降低了在電力領域設定碳價對推動工業減排的影響力。由于對化石燃料和電力的依賴，當前中國工業領域的碳排放占全國總排放額的70%，相比之下，歐洲國家的這一比例僅為30%。在電力市場改革完成之前，碳排放成本傳導機制難以形成，這便需要利用監管的手段推動工業領域減排。現階段，剛起步的碳市場將與電力行業中的改革政策產生錯綜復雜的相互作用關系。加快解決這些潛在矛盾，加強碳市場與現有政策工具之間的互補性十分關鍵。可采取的措施包括在電力行業結構性轉變中加強電力調度改革、實施化石燃料消費總量控制、將政府補貼從煤炭和其他化石燃料能源領域轉移到可再生能源領域等。

　　2013年至2020年間，世界銀行市場伙伴準備基金(PMR)為中國碳排放權交易市場的設計提供了大力支持，引入了國際經驗和世界相關專家，開展了一系列活動，其中包括23個研究項目、1.3萬多人次的能力建設培訓，以及主要省市的基準數據收集。在研究項目中，PMR分析了中國的碳配額分配應當采用歷史法還是基準法?？紤]到自身的戰略規劃和基本國情特點，中國采用基準法對不同裝機容量(低于或超過300MW)和不同燃料類型的發電機組設定碳強度基準，以此激勵企業更有效地發電。相比之下，工業部門產品種類繁多，需要更復雜的子行業基準值以引導工業結構調整。此外，基準設置還需定期更新。

　　由于很多省市和地區對環境權益市場的交易機制尚不熟悉，在全國范圍內推出這個大型碳市場并非易事。中國在對國家碳市場進行設計的同時，已陸續在8個城市和地區開展了碳排放權.交易的試點工作(見圖2)。目前，全國碳市場的啟動速度加快。而同時，為確保試點地區減排成果的有效性和市場的穩定性，明確制定試點市場的整合計劃也刻不容緩。

　　為加快全國碳市場的啟動，中國應在碳中和目標相關的一攬子政策中明確碳市場的角色和地位。應加快立法程序為相關政策提供關鍵的法律依據。同時，其他措施也需協調配合。例如，作為中國“十四五”規劃的內容之一，政府應為全國碳市場設立與2060年碳中和目標相一致的配額.上限，覆蓋范圍應擴大到鋼鐵、水泥、化工等其他產業領域，以便與其他地區(例如智利、冰島、新西蘭和瑞士)在過去一年擴大碳定價機制覆蓋范圍的趨勢保持一致。2019年，全球通過碳定價機制所得收入450億美元。隨著中國碳市場的成熟，也可適時引入拍賣機制，將拍賣所得收入用于下一步氣候行動、國家發展或解決分配不均問題等政策優先關注事項。作為下一步的計劃，中國可通過引入價格調控機制和探索創新交易產品，如碳期權或期貨等，以整合和協調國內碳市場(全國碳市場和試點碳市場)，并提高市場的流動性和穩定性。中國應繼續探索與國際碳市場建立連接的可能性。

　　作為龐大的經濟體，中國碳市場的建設經驗將對其他國家產生重大影響。通過PMR等平臺進行相關國際經驗的交流分享，將對于全球加強能力建設、加速過渡到低碳社會至關重要。